创新审计计划管理的几点思考

武汉市审计局  葛小瑛

   摘要：

审计计划管理作为审计管理最基本的职能，对于整合审计资源、提高审计质量和效率、实现审计目标具有重要的意义。本文旨在引入现代管理理论的三个基本观点，结合审计机关计划管理现状，对创新审计计划管理有关问题进行初步探讨。

关键词：

审计计划管理  创新  系统论  矩阵式组织结构  多目标规划

目前，繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾，已经成为我国审计工作面临的主要困难。审计项目计划管理的创新和改进是缓解这一矛盾的途径之一。笔者结合目前我国国家审计实际，就创新审计计划管理进行几点初浅的探讨。

一、观念创新，将系统论观点引入审计项目计划管理。

2002年12月1日起实施的《审计机关审计项目计划管理办法》是目前各级审计机关据以进行审计项目计划管理的准绳。该办法明确了审计项目计划的内涵和外延，即审计项目计划是指审计机关按年度对审计项目和专项审计调查项目预先作出的统一安排。审计项目计划一般包括上级审计机关统一组织、授权项目、领导交办项目和自行安排项目等。根据这界定，由于纳入审计项目计划管理事项外延的广泛性，我们可以把各类审计事项作为一个项目系统来认识。管理的效能正在于可以使分工协作产生的生产力得以实现和发展，可以把许多单个劳动组织起来进行协作，使之产生的生产力超过同样数量单个劳动者个人生产力的“机械总和”。在审计项目计划管理中树立项目系统的观念，尝试以系统论的观点出发，进行多项目管理，也可以凝聚审计合力。为形成这种合力大于简单加总的管理效能，就要求审计机关在审计项目计划管理中开展对整体项目的综合计划，以统筹安排取代分散的单个审计项目计划。

比如，本级预算执行情况审计项目既是法定项目，又是事关政府经济工作的重大项目，审计机关应该紧密联系本级政府经济工作中的热点、难点问题，把影响大、涉及面广，事关政府重大决策的一系列问题都作为深化本级预算执行情况审计的内容。因此，年度审计项目计划管理可以以本级预算执行情况审计等重大项目为核心，并把本级预算执行情况审计等重大项目分别作为一个系统工程来考虑，其他各子项目都应围绕系统的中心来立项，与核心项目相配套，既明确分工，又强调协作，既突出重点，又明确具体要求，从而发挥审计监督的合力作用。具体而言，要对每一个子项目提出审计工作要求，以系统的观点来考虑子项目的具体定位，即在每一项目的审计方案中，明确审计范围、内容、重点与项目进度要求，并严格审计方案的审批与调整，保持系统目标一致。

二、组织创新，将矩阵式组织结构引入审计项目计划管理。

审计项目计划在执行中可能遇到的主要障碍之一是审计项目分业务处室执行造成的人力资源和设备资源等审计资源利用不经济，所以审计项目计划管理在执行中的核心问题之一就是研究如何建立有效的组织以更合理、更科学地分配和利用审计资源。也就是说，确定审计计划目标，并据以安排审计项目，实质上就是在分配审计资源，以保证能在给定资源地条件下，在规定地时间范围内，充分履行审计职责。对审计机关组织结构适当调整是实现审计资源合理配置的重要手段。

目前，审计机关一般都按照审计署的部门对口设置相应的处室和人员编制，审计对象和范围的划分也照此原则归口管理，年度审计项目计划一般也按此原则分配，未经特别授权，其他处室无权审计归口以外的审计对象。这样就可能造成有的处室人力不足，有的处室力量过剩，有的审计对象年年审，有的审计对象几年也审不了一次。各业务处室彼此各自为战，审计资源难以整合，审计信息难以共享，导致审计资源不足与浪费的问题并存，重复审计和审计监督盲区的问题同在。随着审计环境的变化，目前审计项目的规模愈来愈大，客观上需要组织各处室与各种专业人才协同参与。因此，在现阶段审计人员不可能大量增加的情况下，在审计项目计划管理执行中，可以从探索对审计机关内部机构设置的适当调整入手，尝试引入矩阵式组织结构，强化计划项目管理专门机构职能。具体而言，就是要在现有的审计机关组织结构基础上，完善以项目为中心的审计计划项目管理部门职能，形成由纵横两套管理系统组成矩阵式组织结构：一套是现有的纵向职能领导系统；一套是为完成某一项目而组成的横向系统，包括审计计划项目管理部门、各审计项目组（项目组长和项目成员）。审计计划项目管理部门作为常设机构，必须充分分析和把握现有审计资源状况，主要包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等。如在审计人力资源的掌握上，可以尝试逐步建立审计业务人员信息资料库，为准确测算审计工作量、均衡安排时间、统一调度人力资源提供基本依据。对特别重大审计项目的实施应打破处室界限，统一调配审计力量，成立临时的审计项目组统一协调指挥，并由审计项目组编写审计工作方案，对审计质量把关。对重点审计项目可引入竞争机制，实行审计机构内部招标，以便充分调动审计人员的积极性和创造性，优化审计方案设计。同时相应扩大审计项目组长的权力，保证重点审计项目的人力资源配备。

三、方法创新，将多目标规划引入审计项目计划管理。

目前，领导干部经济责任审计以及地方党委、政府临时交办的审计任务已成为审计机关审计项目的重要组成部分，由于这部分审计项目一般难以在年初制定审计项目计划时确定，增加了年度审计项目计划按时完成的难度。为了保证审计项目质量，严格按照法定的审计程序和审计规范的要求，在审计项目计划管理时引入多目标规划成为一种值得尝试的方法。

多目标规划是数学规划的一个分支，研究用于一个目标函数在给定区域上的最优化。应用于很多实际问题中，如经济、管理、军事、科学和工程设计等领域。由于领导干部经济责任审计以及地方党委、政府临时交办的审计的临时性和不确定性，在审计项目计划时可以定性与定量相结合来确定审计目标。部分审计机关在这方面已经做出了一些尝试。例如在经济责任审计的项目计划管理中采用“三结合”的做法：一是财政预算执行审计与经济责任审计相结合，实现“一果多用”。突出对财政财务收支数额较大、有财政资金分配权和行政审批权的部门领导作为审计重点，将预算执行和经济责任审计相结合，避免重复审计，节约了审计成本。二是财务收支审计与经济责任审计相结合，解决“人、工”矛盾。在审计项目计划时统筹考虑委托审计项目的数量，对除专项资金审计以外的其它审计项目，要求都按照经济责任审计项目程序实施，在财务收支审计时兼顾领导干部责任评价所需的经济指标，实现资源共享，化解了审计力量不足与审计任务重的矛盾。三是任中审计与离任审计相结合，通过建立与被审计单位日常信息沟通机制和审计结果运用反馈办法等，完善被审计单位资料库。遇到临时交办任务做到有备无患。这种“三结合”做法在审计项目实践中取得了良好效果。借鉴这些做法，在审计项目计划阶段，在审计调查的基础上，根据项目特点把财政预算执行审计目标、财务收支审计目标和经济责任审计目标结合起来设立项目多目标规划，在执行某一项具体审计项目审计时，适当增加审计程序以实现多目标，或积累相关审计数据信息资源与其它项目审计实现资源共享，以减少重复审计。

参考文献：

1、美国国家审计机关审计计划管理

（http://edu.tiaoke.com/new/287/289/313/2006/3/li0962284517360028932-0.htm）

2、石爱中副审计长在中国审计学会审计计划管理和审计现场质量控制研讨会上的讲话

3、审计计划管理工作现状分析及对策研究