武汉市审计局 马晓强

 

涉农资金投入是党和国家扶持“三农”政策的主要载体和有效形式，政策性非常强。党中央把“三农”问题作为全党工作重中之重的一个主要体现就是明确提出并不断加大了对农业、农村、农民的投入，使涉农资金投入的种类不断增多，范围不但扩大。各级对涉农资金投放是否到位，使用是否规范，实际效果如何等，都直接影响到国家“三农”政策的落实。涉农资金从上到下，既有中央拨入资金、地方配套资金、金融机构贷款、自筹资金、其他相关资金等，往往是多元化、多渠道、多形式投入，分配层次、环节较多，一般点多、面广、线长；特别是在农村资金相对匮乏的地方较多，加之农村基层人员素质参差不齐，管理基础相对薄弱等等。在涉农资金的分配、拨付、使用、管理中，资金核算管理混乱，不做账、包包账、缺失账；资金拨付不及时，滞留、截留、转移、挪用；资金分配广、项目投资分散、单项资金量小、规模效益较差；项目建设、运营监管不力，有些地方只管要钱、不搞建设或重建轻管、损失浪费等等现象屡见不鲜，而且往往屡审屡犯。总的来说呈现出如下特点，一是审计资金量越来越大，二是投资渠道越来越多，三是资金拨付链延长，四是资金最终使用单位越来越多(点多面广的典型性特点进一步突出)，五是审计范围已经打破了传统的行业区划，广泛涉及到财政、金融、企业、投资等诸多审计领域。

（一）全面审计、突出重点，涉农资金查深查透。 审计为新农村建设服务，要围绕促进农村、农业经济发展，加强对农业综合开发、扶贫开发、农业产业化、支农扶贫、农田水利基本建设等资金审计；围绕切实维护农民合法权益，加强对农民征地补偿、移民建镇、防汛救灾、农民减负、化解村级债务、乡镇综合配套改革、城中村改造等资金审计或调查；围绕促进基本农田、耕地、水土等资源与环境保护，加强对国土、环保排污、环城森林生态、自来水调价等资金审计或调查。在全面审计、查真查实的同时，要注重审计深度与广度、突出重点审计，力求查深查透，督促加强涉农资金的使用与效益管理。笔者在参加武汉市农业产业化资金审计调查中，为了更深入、更透彻地揭示问题、促进规范，除对资金运行和项目建设所涉及的各级计划、财政、农业等主管部门及项目建设、资金使用、运行管护等100多个单位的项目资金收支及管理情况进行全面审计外，还对项目施工合同、工程施工、竣工验收、交付使用等重点管理环节进行了审计，并现场核查项目建设、运行，延伸追查资金结算，不仅发现了部分项目没有达到预期效益；部分项目财务管理混乱，弄虚作假、套取、虚列、转移、挪用资金，形成“半拉子工程”，资产严重毁损、流失等问题，而且进一步分析查找了问题产生的原因，从改进、强化农业产业化项目投资管理等八个方面提出了制度性建议19条。审计结果引起了市领导的高度重视，从整体上加强和完善了武汉市农业产业化资金、项目的管理与效益的提高。

（二）改进审计方法，强化审计效果。加强事前经济效益审计、事中经济效益审计和事后经济效益审计相结合。目前有些地方的经济发展还是以农业经济为主，农村经济发展相对滞后，地方财力解决“吃饭”问题尚且存在困难。在事后审计中往往发现一些涉农专项资金预算安排不足或被挤占、挪用等问题，但因各种客观原因却难以整改。对此，要创新审计方法，一是对部分涉农资金实行全程动态跟踪审计，以“事前介入，进行警示；事中监督，防微杜渐；事后审计，督促整改；全程跟踪，强化管理”为宗旨，将审计关口前移，实行全程动态跟踪审计，将审计由以事后查处问题为主转到事前预防、事中及时发现纠正问题、事后完善管理上来；二是与计委、财政、农发办、国土、农业、林业、监察等涉农资金相关管理部门建立经常性联系沟通与联合检查机制，强化涉农资金的经常性审计监督与服务。武汉市审计局先后对全市移民建镇、农业综合开发、国土、环城森林生态等多项涉农资金进行了动态跟踪审计与联合检查督办。采取这种方式，一方面及时了解涉农资金的动态信息，适时开展审计工作；另一方面及时通报审计发现的问题，通过有关主管部门充分发挥日常监管职能作用，督促有关单位迅速整改存在的问题，同时促进其规范和加强涉农资金的宏观管理。如该局与市农发办建立农业综合开发资金经常性联系沟通、联合检查与跟踪审计制度，通过事前参加有关工作会议，事中及时掌握资金拨付和使用等动态情况，事中、事后适时开展审计，不仅及时发现、迅速督促审计发现问题的全面整改，而且促进市区乡村各级农业综合开发管理部门和项目单位建立和完善了“一到位、两坚持、三落实、四统一”的财务管理模式，加强了农业综合开发资金、项目监管，较好保障了农业综合开发资金专款专用和项目按期保质竣工投入使用，极大的提高了资金的使用效益；该局还通过连续三年跟踪审计环城森林生态资金，有力地监督了资金及时到位、严格使用，有效地促进了工程建设按计划进度和设计要求提前超额完工，并维护了广大农民的征地补偿等合法权益。

（三）进一步探索涉农资金管理与效益审计，促进管理、提高效益。将涉农专项资金审计和管理与效益审计相结合，除直接对被审计单位涉农专项资金的收支进行财务审计外，还要将与资金收支和项目运行紧密相关的管理部门及有关单位纳入审计范围，审查涉农资金的筹集、分配、使用和涉农项目的立项、建设、运营等全方位、全过程管理及效益实施情况，在揭露问题、督促整改的同时，从多方面深入查找、深刻揭示问题症结所在，有针对性地提出审计建议，为促进涉农资金加强管理、提高效益提供审计服务。通过实施管理与效益审计，真正起到“审、帮、促”的作用，不仅要发现传统财务审计难以发现的一些深层次违纪问题，还要帮助规范涉农资金、项目与效益管理，帮助提高涉农资金使用效益！例如武汉市审计局围绕政府中心工作，选择与群众利益休戚相关的生活用水价格调整这一热点问题，在举行水价上调听证会前，对自来水生产经营管理、成本效益等情况进行了深入审计调查。通过审计调查，客观反映了自来水生产经营亏损较大、债务负担较重、资产负债率较高、资金周转十分困难等状况；揭示了自来水欠费严重、漏耗较大等问题，深入分析了亏损大幅增加的主要原因。审计调查结果为政府制定水价与确定水价调整幅度等决策提供了参考，使老百姓对自来水生产经营情况有了较清楚的了解，取得了较好的社会效果。

围绕党和政府的中心工作、经济与农业发展规划、“三农”重点、热点、难点问题等，结合实际，选择对农业生产、农民生活、农村经济发展有重大影响的资金，突出重点开展效益审计。

（一）涉农资金审计不应只停留在监督财政资金的拨付和支出的真实性、及时性方面，审计的目标也不应只定位在真实性、合法性上，而是要适应农业的新变化，逐步加大效益审计的分量，在资金使用效益上下功夫，这样更有利于建立健全内部控制制度，促使资金管理规范化。因此，必须把加强宏观管理、健全管理机制、完善有关管理制度办法、促进有关部门、单位改进涉农资金、项目、效益管理、提高资金使用效益作为明确的指导思想之一。

（二）涉农资金审计应促进抓好涉农资金、项目与效益的决策、计划、项目、财务和内部管理，同时，也应突出对部门管理的审计。一方面加强对有关部门的审计，促进提高项目管理、资金管理与效益管理水平；另一方面在基层单位审计时，具体分析原因，进而提出加强和改进管理的建议，促进建立健全涉农资金内部控制制度，促使资金使用效益最大化。这是提高审计效果的要求。

（三）推进涉农资金效益审计，应将财务收支审计和效益审计相结合；将查处问题与促进加强管理、提高效益、完善政策法规和推进改革有机结合；应防止和避免为评价而评价、为提建议而建议等简单做法；同时，重视发挥内部审计、乡镇审计、社会审计的作用，指导搞好项目资金的使用效益审计。另外，国家应抓紧做好效益审计的立法工作，制定效益审计的评价标准和有关规范，使效益审计工作有必要的法制和机制保障，审计机关应结合实际，积极探索效益审计的评价标准和具体做法，加强效益审计的探讨和学习培训，适当组织效益审计试点，培育一批骨干力量，为效益审计的全面开展摸索方法，积累经验，以点带面。

〔1〕项俊波.国家审计法律制度研究〔Ｍ〕.北京:中国时代经济出版社,2002.

〔2〕王会金：《发展中的我国政府绩效审计》. 中州审计,2004.11 第11期.

〔3〕邢俊芳.绩效审计中国模式探索.中国财政经济出版社，2005.1.

〔4〕中国审计学会,2004,《效益审计理论与实务研讨会论文集》.

〔5〕张立民.效益审计的理论分析与目标确定[J].审计学报,2005,(6).